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国际红十字运动的组织机构及职权

来源：区红十字会网站

日期：2009-05-15

　　国际红十字运动，从1863年初成立“伤兵救护国际委员会”算起，迄今已136年，组织机构逐渐发展，现已遍及全球。整个运动由三部分组成，即：1。全世界共176个（截至1999年底）获正式承认的国家红十字会和红新月会（简称各国红会）；2。红十字会与红新月会国际联合会（简称国际联合会）；3。红十字国际委员会（简称国际委员会）。

　　这三大成员的职权所涉及的范围与事务虽然各有不同，但它们都是按照本运动的基本原，朝着同一目标，向同一方向前进的。因此，这些机构都不是单独的个体，而是互有关联的整体性组织。

　　本运动的最高审议机构是红十字与红新月国际大会，每4年召开一次例会，把日内瓦公约各缔约国代表，已获承认的各国红十字会代表，以及国际委员会和国际联合会代表集合起来，讨论决定本运动进程的一些重大事项。正是由于这个大会有日内瓦公约各缔约国政府代表出席并参与决策，这就赋予了本运动独一无二的特性和权力。

　　本运动的其他法定机构还有：国际红十字与红新月运动代表会议，红十字与红新月常设委员会。另外，还在国际委员会下设中央寻人局。现将这些机构及其职权分述于下：

　　一、红十字国际委员会及其职权

　　国际委员会的前身是由亨利·杜南等5位日内瓦公民组成的“伤兵救护国际委员会”。后来改名为“红十字国际委员会”，委员会委员全部由瑞士籍人士担任。由于它是红十字运动的创始者和国际人道主义法（四部日内瓦公约及两部附加议定书）的倡导者，以及它本身的业绩表现，它被授予多项国际任务和特权，而随着国际人道主义法的发展，它被授予的国际任务和特权日益广泛。今天的国际委员会已具有下列各种身份：

　　－－执行日内瓦公约的代表；

　　－－红十字运动的创始者兼成员；

　　－－国际人道主义法及红十字基本原则的监护者；

　　－－国际人道主义法的倡导者和宣传者；

　　－－国际人道主义服务的主动提供者；

　　－－应国际社会要求和委派承担人道主义活动的工作者。

　　上述各项职能使国际委员会在国际关系史上获得一种独特地位－－国际法人身份，使它在履行职责时，可直接与各国政府打交道。

　　现行的日内瓦公约（即1949年修订的四部公约及1977年制订的两部附加议定书）赋予国际委员会一系列特权，最基本的有以下几项：

　　－－从事救助受害者的人道活动，并向他们提供救济；

　　－－代表保护国行事；

　　－－切实保卫红十字与红新月标志；

　　－－救助战俘和受日内瓦公约保护的人员；

　　－－探视战俘及被关押或拘留的平民；

　　－－与中央查人局任务有关的工作；

　　－－保存人道主义工作合格人员的档案；

　　－－主动召集并参加定期修订1977年第一附加议定书附件一（识别章程）的工作。

　　－－在非国际性的武装冲突中，它具有主动开展人道主义工作的权力。

　　1986年10月在日内瓦召开的第25次红十字国际大会通过的《红十字与红新月运动章程》又对

　　国际委员会的职权作了如下的规定：

　　（1）维护并传播红十字运动的基本原则；

　　（2）承认符合条件的新组建或改组的国家红十字会，并将此承认通知各国红十字会；

　　（3）从事日内瓦公约赋予它的工作，受理据称违犯国际人道主义法的指控；

　　（4）在国际性的以及非国际性武装冲突或内乱中以中立机构身份从事人道主义工作时，努力保证向遭受此类事件和其直接后果损害的军民提供保护和球济；

　　（5）保障日内瓦公约规定的中央查人局的活动；

　　（6）武装冲突之前，与各国红十字会合作，致力于医务人员的培训和医疗器械的准备；

　　（7）解释和传播适用于武装冲突的国际人道主义法，并推动这类法律的发展；

　　（8）执行红十字国际大会交付的任务。

　　总之，国际委员会从1863年诞生时的一个小小团体，已经发展成为当今的一个行动组织，它的工作遍及世界各地。

　　它的工作对象是因武装冲突或因敌对者的行为而丧失保护的人：伤员、战俘、流离失所的平民和处于被占领状态下的平民。

　　它的行动基础和依据，是上述的各项法律和规则。

　　它的职责就是在享有权利的受害者和负有义务的国家之间充任中立的居间者，加强对战争受害者的保护。它的这个中立性，是基于日内瓦公约和红十字运动基本原则（特别是中立、公正、独立这三项原则）；而不是像其成立初期那样因其诞生地是瑞士国的缘故。

　　从第一次世界大战以来，国际委员会的工作范围在逐渐扩展，依据其业经普遍承认的倡议权，它可以向日内瓦公约及其附加议定书所涵盖的局势提供服务，能够为大多数武装冲突的受害者采取人道主义行动。

　　国际委员会的人道主义行动，主要是下列三个方面：

　　一是，救济和医疗援助。针对现代武装冲突的性质以及给平民带来的必然影响，国际委员会逐渐加强救济和医疗援助工作，专门成立了救济处和医疗处，负责筹划、组织、管理和监督工作。救济处的责任是与各国政府、各国红会以及联合国、欧共体委员会等国际组织进行协调，给受害者提供衣、食、居、行等方面的生活资料。医疗处的责任是解决治疗伤病员所需要的医务人员、药品和器材以及防止疫病所需要的各种条件。另外，还为在战争中受伤害而瘫痪或截肢者提供手术治疗、理疗、康复治疗，生产和装配假肢及其他装置。

　　二是，探视战俘及因安全原因被逮捕和拘留的人们。国际委员会代表的这种探视，不过问被逮捕和被拘留的原因，仅仅是检查被拘留的物质与心理条件，如有必要分发救济品以及确保被拘留者能够同其家人通讯。从1945年以来，国际委员会已在一百多个国家探视了五十多万被拘留者。

　　三是，查人转信。在红十字组织和日内瓦公约诞生之前，要想了解落入敌方手中的武装部队成员的下落几乎是不可能的。在1870年至1871年的法普战争中，这种情况得到了改变。国际委员会说服交战双方向它提供了各自捕获的敌方伤员和俘虏的名单。这些名单使国际委员会能够回答焦虑的亲属的询问并在战俘和亲属之间传递他们的信件。这一突破就是国际委员会设立中央查人局的起源（中央查人局的工作情况详见本章第五部分－－中央查人局）。

　　国际委员会组织机构的最高机关是大会，大会从瑞士公民中推选出国际委员会的委员（最多25名）。国际委员会主席由委员会选举产生，每届任期为4年，可连选连任。设在日内瓦的总部约有650名工作人员，绝大多数为瑞士籍。此外，在世界各地开设50多个代表处，共有上千名代表。在开展工作的那些国家还聘用了数千名当地雇员。1997年国际委员会的专职工作人员总数达到8400多名。

　　国际委员会的经费来源于三个方面：日内瓦公约各缔约国、各国红十字会以及社会上各种捐赠、基金和遗产。总部机关预算的一半由瑞士联邦政府提供。行动预算是通过特别呼吁获，总数为总部机关预算的若干倍并且每年变化很大，这是因为国际委员会依据其使命而采取行动的种种局势在不断变化之故。

　　二、红十字会与红新月会国际联合会及其职权

　　红十字会与红新月会国际联合会是由各国红十字会与红新月会组成。国际联合会以前名为“国际红十字会协会”，创立于第一次世界大战后的1919年，至1991年才改为现在的名称，创始人是美国红十字会的一位领导人亨利·戴维逊。

　　他创建这个组织的起因是：第一次世界大战结束后，欧洲大部分地区处于一片混乱之中，经济凋蔽，疫病横行，大批一贫如洗的难民在欧洲大陆到处流浪。当时没有几个国家设有卫生部，也没有能够组织大规模救济工作的真正的国际性机构。有鉴于此，戴维逊乃于1919年召集一次国际医学大会。倡议“把不同国家的红十字会联合起来，形成一个类似于国际联盟的组织，发起一个持久的和世界性的运动来提高卫生水平，防止疾病和减轻痛苦。”戴维逊的倡议立即得到响应，国际红十字会协会就在这一年诞生了。国际红十字会协会成立后，各国红十字会并未因此而解散，它们仍然保持其独立身份。这样，国际红十字会协会就成为各国红会在国际间交往的体现，成为各国红十字会、以及红十字会与国际社会之间的联络和合作的桥梁。各国红十字会和国际联合会之间的关系如同联合国各成员国与联合国的关系一样。1995年，国际联合会在联合国获得观察员身份，属于国际非政府组织。

　　国际联合会总部最初设在法国巴黎，至1935年迁往日内瓦，与红十字国际委员会同在一个城市，两个组织的领导成员经常举行联席会议，协调彼此的工作。根据协议，他们的基本分工是：

　　在发生国际性或其他武装冲突时，国际委员会负责指导国际红十字与红新月的行动；在和平时期，国际联合会负责协调各国红会的工作。

　　国际联合会的职权是由红十字与红新月运动章程确定的，它的工作范围随着人类社会对人道需求的扩大而在不断扩展，总的目标是改善世界上最易受损害的人们的境遇。它在实行这个目标时，跟红十字国际委员会一样坚持红十字运动基本原则，不因国籍、种族、宗教信仰、阶级和政治观点的不同而产生歧视。

　　根据红十字与红新月运动章程和国际联合会本身章程规定，国际联合会的主要职责是：

　　－－促进和协助各国红会的发展，并协助各国红会在国际间的活动。基本做法是：向各国红会提供顾问和设备，帮助培训工作人员及志愿工作者；提供各类资源帮助各国红会建立组织和加强组织；帮助各国红会提高管理能力，改进工作。

　　－－为自然灾害和疾病的受害者提供援助并协调对他们的援助。这是国际联合会的一项中心工作。自从1923年在日本发生的一次大地震导致20万人死亡并造成几百万人无家可归以来，国际联合会就一直在世界各地积极地工作着。1995年统计资料表明，在全球每年发生的自然灾害中，约有15万人丧生，129亿人的生活遭到毁灭性的打击。近10年以来，每年都有多达22亿的人经常受灾。因此，要求提供大规模的国际援助是经常的。国际联合会的工作，就是根据来自灾区的信息和要求向其成员发出寻求援助的呼吁；向灾区运送捐助品，采购食品和在灾区无法得到的其他物品；并在必要时派遣专家特别是医疗队去灾区支援救灾工作。有些国家经常发生一些自然灾害，国际联合会帮助这些国家的红十字会或红新月会制订和实施备灾计划以减少人员伤亡。其中包括建造避灾所、警报系统和仓储网络，以便在发生自然灾害时能够尽快将救助物资运往灾区。此外，国际联合会还参与了联合国的国际十年减灾运动（1990年－1999年）。

　　－－援助武装冲突地区以外的难民。这主要是联合国难民署的任务。国际联合会的这项工作经常是与联合国的有关部门联合进行的。根据统计，当今世界有约3700万难民和无家可归的人。国际联合会60％以上的行动是援助迁徙中的难民，例如在卢旺达，约有200万人逃到邻国，还有成千上万的人在国内无家可归。国际联合会为此建立了庞大的粮食分发网络，紧急医疗和饮水消毒系统。旨在加强管理，以便为灾民提供更好的和更持久的援助。

　　－－推进健康保护和社会福利工作。国际联合会成立以来，保障人们健康一直是其努力的一部分。各国红会在这方面开展了多种多样的工作，例如急救、社会卫生服务、健康教育、输血、护理、艾滋病防治以及对国家免疫工作的配合等。这些工作，国际联合会是与世界卫生组织（WHO）配合进行的，WHO负责制订战略、计划和技术力量的培训与组织，国际联合会的成员（各国红会）组织社会力量予以实施。社会福利工作，主要是救助冲突中的儿童和无家可归的儿童，帮助老年人和残疾人。

　　另外，国际联合会还积极鼓励支持和发展红十字青少年工作，支持红十字国际委员会和各国红会传播国际人道主义法的知识。

　　国际联合会的最高机构是大会，每个国家红十字会在大会上有一票表决权。大会通常每两年召开一次，国际联合会的主席和副主席由大会选举产生，一届任期为四年。国际联合会的执行机构为理事会，理事会中的国家红十字会成员也由大会选举产生。国际联合会的办事机构为秘书处，秘书处由秘书长主持，对大会负责，秘书处聘用有二百多名属于不同国籍的工作人员以及相当数量的派出代表。

　　国际联合会的经费主要来源于其成员（即各国红会）交纳会费，救济与发展规划经费主要来自各国红会和各国政府的特别捐助。

　　国际联合会是非政府组织，在联合国经社理事会中具有咨询地位，在这个组织和其他国际性机构中，它代表着其成员－－各国红会的意见。

　　三、国家红十字会或红新月会及其职权

　　国家红十字会或红新月会成立之初，只为协助军队医务人员在战时救护伤病者。随着历史的发展，时间的推移，不论在和平时期或战争时期，其工作范围都得到扩展。这是由于自索尔弗利诺战斗之后，军队医疗服务已有显著的改善；而武装冲突已不局限在战场上，有越来越多的平民成为敌对行动中的受害者。在战乱时期辅助军队医疗服务仍然是国家红十字会的主要职责（或者说是本职），但这只是许多工作中的一部分。作为国际联合会的成员，许多国家红十字会或红新月会都像国际联合会一样，将其工作范围逐步扩展到人道主义的社会救助的方方面面，成为保护人的生命和健康，促进社会发展与进步的重要力量之一。国际联合会的工作在许多国家红十字会或红新月会工作中都得到反映。

　　成立国家红十字会或红新月会必须符合和履行下列10项条件：

　　1、建立在一个独立国家的领土上，该国已加入有关改善战地武装部队伤病者状况的日内瓦公约。

　　2、是该国唯一的国家红十字会或红新月会，且由一个中央机构管辖；这个中央机构应是该国唯一有资格代表该国红十字会与红十字运动其他成员交往的机构。

　　3、已获得该国政府根据日内瓦公约和主张正式承认其为社会救助团体，协助政府和公共团体进行人道主义的工作。

　　4、具有独立自主的地位，能够遵照红十字运动的基本原则进行活动。

　　5、根据日内瓦公约的规定使用红十字会或红新月会的名称和标志／徽章。

　　6、组织有序，能履行其章程所确定的任务，包括在和平时期作好准备，以便在发生武装冲突时履行其法定职务。

　　7、其活动须遍及该国领土。

　　8、在招募工作人员和志愿工作者时，不论种族、性别、阶级、宗教和政治倾向。

　　9、严格遵守现行的红十字运动的章程及规则，并与运动各成员合作。

　　10、尊重运动的基本原则，并依照国际人道主义法行事。

　　在上述10项条件的规范下，各国红十字会在国内、国际的地位（包括性质、宗旨、组织机构和职责）基本相同；但由于国情不同，各国红十字会在体制、组织、业务、经费等方面的结构特别是业务活动和经费来源都各有自己的特色。例如：瑞士红十字会由于瑞士联邦政府为减少政府负担，发挥红十字会的作用，在政府的宏观调控下，将全国护士培训、急救、输血和一部分社会救助工作都交给红十字会办理，政府给予必要的支持与资助。红十字会举办事业实体缺少资金时，政府给予无偿或低息贷款；红十字会办的社会福利事业均免征一切税收；国内（外）救灾所需经费，政府按照红十字会所报计划予以拨发。1996年瑞士红十字会各项活动共开支4亿5千多万瑞士法朗，其中接受社会募捐、自己创收和政府拨款各占约1／3。

　　土耳其红新月会在土耳其政府的特许下，在全国开办了诊所、养老院、幼儿园、学生宿舍、血站、备灾救灾中心等多种事业实体。政府不给该会拨款，而是给予各项优惠政策，让该会自收自支，该会办事业需要土地时，政府无偿提供；缺少资金时给予低息贷款；海关罚没的物资，凡能用于救济灾民的都交给该会。特别是把全国三大商业经营权交给该会，作为该会的经济来源，这三大商业经营权是：全国医疗器械和药品的进出口经营权，全国医用X光胶片和扑克牌的进出口经营权，全国矿泉水的开采、加工和经销权。土耳其红新月会就是依靠这些经营获取利润支撑各项事业的发展。

　　日本红十字会所举办的各项事业，如医院、血站、福利院等，一般都是由政府投资，建成后交给红十字会经营管理。此外，日本政府还给多项优惠政策，支持和促进红十字事业的发展。如：对红十字会所办的事业，免征一切税收；规定赛马等娱乐业要从收入中提出一部分支持红十字事业；允许红十字会每年在全国范围内开展一次募捐活动等。

　　四、红十字与红新月国际大会以及代表会议、常设委员会的职权

　　这三个组织机构的作用，是把红十字运动的成员统一团结起来，研究制定运动的指导思想和工作大纲，并使成员之间保持协调和和谐关系。

　　1、　红十字与红新月国际大会

　　红十字与红新月国际大会是红十字运动的最高审议和决策机关。它由各国红十字会、红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会、日内瓦公约缔约国等四方面的代表组成。每个代表团在会上有一票表决权。国际大会通常每4年召开一次。日内瓦公约缔约国各国政府派团参加会议，是代表各国政府承担大会决策中属于政府的任务和责任。

　　国际大会的任务和职权是：

　　（一）修订运动章程和行动守则；

　　（二）在运动章程和行动守则的解释或应用上出现分歧意见时，大会有权作出最终决定；

　　（三）就红十字国际委员会、红十字会与红新月会国际联合会、常设委员会提交的问题作出决定（但国际大会不得更改或修订国际委员会的章程或国际联合会的章程）。

　　国际大会的各项决定、建议或声明通常是在意见一致的情况下以决议形式通过的。若不能取得意见一致，大会则根据国际红十字与红新月运动守则，以投票方式对决议进行表决。　2、代表会议

　　国际红十字与红新月运动代表会议是由各国红会、国际委员会、国际联合会三方代表组成。因此，代表会议实际为红十字运动成员的集会。代表会议通常是与国际联合会大会同时举行。代表会议的任务和职权是：就政策问题或红十字运动成员共同关注的问题提出意见；在国际大会闭会期间负责通过国际大会的暂定议程；以及解决诸如任命各委员会主席及国际大会干事等程序上的问题。

　　2、　常设委员会

　　红十字与红新月常设委员会是国际大会休会期间的常设机构。常设委员会由9名成员组成，其中5位是来自不同国家红会的代表，以个人身份由红十字与红新月国际大会选举产生；两位是国际委员会代表，其中一位是委员会主席；另外两位是国际联合会代表，其中一位是联合会主席。常设委员会的主席是由上述成员选举产生。

　　常设委员会每半年召开一次会议，其主要任务和职权是：筹备国际大会并确保大会的顺利进行；在国际大会休会期间，负责解决运动章程和行动守则在诠释和执行上出现的问题；处理国际委员会或国际联合会提交的问题，但最终决定须经大会同意；给在红十字运动中作出特殊贡献的人颁发亨利·杜南奖章。

　　五、中央查人局

　　中央查人局是国际委员会的一个组成部分，在实际工作上它与国际委员会是统一的，但从法律观念看，它们是两个独立机构，在概念、方法和介入问题的时间等方面都有差异。

　　1、　中央查人局的起源与发展

　　中央查人局和国际委员会一样，也是起源于战争之中。在因战争而引起的多种灾害之中，精神上的痛苦也许是最难受的，如亲人分散而无法通讯，儿子丈夫参军而父母妻子不知他是否还健在，等等。国际委员会早就认识到，解除人们心理上的苦难往往要比减轻肉体伤害更重要。因此，国际委员会于1870年（法兰西与普鲁士发生战争时）决定在瑞士巴塞尔（Basel）市设立“信息局”，收集有关两交战国的俘虏和伤兵的名单，以便通知双方的家庭和政府。伤兵也可以通过信息局特设的渠道与家人通信。

　　第一次世界大战爆发，促进了这项工作的发展。国际委员会在日内瓦设立了一个国际战俘机构－－中央战俘局，专门处理战俘们信息，起初只雇用了200名工作人员，数月后因工作量大幅度上升，工作人员增加了6倍。从1914年至1918年该机构除处理数百万件红十字通讯，还接待大约12万名来访者。在停战协议签定之后，该机构已建立七百多万份档案。

　　第二次世界大战进一步促进了中央查人局的工作。每天来往信件有时达到10万封，该机构雇用了4000人，并采用工厂式的方法将他们分成26个服务部分。在冲突时期，该机构总共转交了1亿2千万封战俘与其家人的通讯信件，转交了分住在不同交战国平民信件2千3百万，并分发了3千6百个红十字包裹，使成千上万的人与家人团圆。

　　第二次世界大战后在德国北部的阿尔森（Arolsen）市成立“国际查人服务局”（ITS），专门处理有关曾在纳粹集中营被关押者的资料和查询。该机构开始时由联合国救济和复兴组织管理，以后又改由国际难民组织管理，1955年决定由国际委员会进行管理。1960年改名为中央查人局。

　　1949年8月通过的日内瓦第四公约为中央查人局奠定了法律基础，使它在国际法上具有为国际冲突中的受害者（包括平民）的利益而采取行动的权利。后来，随着国际人道主义法和国际委员会职责的发展，中央查人局的工作范围和服务对象不断扩大。

　　起初，国际委员会是在中立地区设立“信息局”或“查人局”；后来，特别是60年代以来，委员会派中央查人局的代表直接驻到战争或暴乱发生的国家，以便在当地执行查人局的任务。目前，国际委员会的代表办事处一般都包括专门负责中央查人局工作的代表。

　　2、　目前中央查人局的任务

　　中央查人局主要实行下列几项任务：

　　·搜集有关战乱受害者／遭难者的信息并通知他们的家庭。

　　为了保护个别受害者或易受害的人（包括战俘与因安全原因而被拘留者）。登记他们的身份并追踪他们的下落。

　　·恢复并维持因战乱而离散的家庭成员之间的联系。

　　·向有关当局打听／询问，确定失踪者的下落和近况。帮助失散家庭团聚。

　　·设制国际委员会旅行证，以便允许没有身份证的人回原住国或移到第三国安居。

　　在受到冲突影响的国家，中央查人局的代表经常与当地红会的工作人员和志愿者合作，传递离散家庭之间的消息。然而，中央查人局非常注意保护受害者的安全，因此，有关个人的资料和信息，特别是有关被拘留者的资料，必须严格保密。在内战或国内战乱的情况下，这项工作原则更加重要。

　　3、　国际性的网络

　　为了恢复与保持因战乱而离散的家庭成员之间的联系，国际委员会的中央查人局紧密与全世界各国的红十字会和红新月会合作。特别是从八十年代以来，中央查人局鼓励各国红会成立“寻人服务部”，并帮助国家红会培养此项工作人员。

　　目前，各国红会的“寻人服务部”在和平情况下都是直接联络与合作。只有在有关冲突和其他特殊情况下（比如两国不能直接联络时）国际委员会的中央查人局才介入。

　　关于中国红十字会的寻人工作，请参阅下篇第七章“九十多年来的人道主义工作”。

　　具体的寻人方法和工作程序，可阅读总会编印的“中国红十字会寻人服务手册”。